La réponse du Ministre au Sénateur ...
Bonjour,
Voici une réponse ministérielle intéressante qui a été
faite à Philippe Paul, Sénateur-Maire de Douarnenez. Elle montre que le
Cabinet du Ministre est parfaitement informé des difficultés
d'application locale de la loi, et confirme que le contenu du futur SCOT
sera déterminant pour la suite puisqu'il deviendra le document de
référence, y compris sans doute pour les juges administratifs.
Philippe Paul attire l'attention de M. le ministre d'État,
ministre de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement Durable et de la Mer, en
charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, sur la
nécessité de définir avec précision les notions de «continuité»,
d'«agglomérations et villages existants» et de «hameaux
nouveaux intégrés à l'environnement» contenues dans le I de l'article L.
146-4 du code de l'urbanisme.
Les communes littorales sont en effet confrontées aux difficultés
d'interprétation générées par cet article et aux contentieux qui en découlent.
Si la préservation de l'environnement est un impératif que nul ne saurait
contester, celui-ci ne doit pas conduire à empêcher systématiquement tout projet
de construction, surtout si celui-ci a bénéficié au préalable d'un certificat
d'urbanisme positif, comme il a pu le constater.
La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 a non seulement comme objectifs la
protection et la mise en valeur du littoral mais aussi son aménagement. Il lui
demande donc les initiatives susceptibles d'être prises par la Gouvernement pour
parvenir à une application claire de cet article du code de l'urbanisme qui ne
soit pas soumise aux aléas des positions, qui peuvent varier, des services de
l'État ou des juridictions administratives.
Pour réaliser l'extension de l'urbanisation, les prescriptions de la loi
littoral font référence aux notions de hameau, village et agglomération. Ainsi,
l'article L. 146-4-1 du code de l'urbanisme, applicable aux communes littorales,
impose que les extensions d'urbanisation se réalisent en continuité des villages
et agglomérations existants ou par la constitution de hameaux nouveaux intégrés
à l'environnement. On entend par hameau un petit groupe d'habitations pouvant
comprendre également d'autres constructions, isolé et distinct du bourg ou du
village. On reconnaît qu'une commune peut être composée d'un ou de plusieurs
villages et de plusieurs hameaux. La loi littoral opère une distinction entre
les hameaux et des bâtiments isolés implantés de façon anarchique, c'est-à-dire
le mitage. Il n'est nullement nécessaire, pour qu'un groupe de constructions
soit qualifié de hameau, qu'il comprenne un commerce, un café ou un service
public. À l'inverse, l'existence de tels équipements ne suffit pas à estimer
qu'on est en présence d'un hameau ou d'un village. Ce qui caractérise le hameau,
c'est une taille relativement modeste et le regroupement des constructions. La
taille et le type d'organisation des hameaux dépendent très largement des
traditions locales, et aucune définition générale et nationale ne peut y être
apportée. Les villages, petites agglomérations rurales, sont plus importants que
les hameaux et comprennent ou ont compris des équipements ou lieux collectifs
administratifs, cultuels ou commerciaux, même si, dans certains cas, ces
équipements ne sont plus en service, compte tenu de l'évolution des modes de
vie. Dans certaines régions, l'habitude a été prise d'appeler « village
» des regroupements de quelques maisons. Pour l'application de la loi
littoral, ces groupes de maisons doivent être considérés comme des hameaux. Par
agglomération, le législateur a entendu viser toutes les urbanisations d'une
taille supérieure ou de nature différente. Cela peut concerner de nombreux
secteurs : une zone d'activités, un ensemble de maisons d'habitation excédant
sensiblement la taille d'un hameau ou d'un village, mais qui n'est pas doté des
équipements ou lieux collectifs qui caractérisent habituellement un bourg ou un
village, et bien sûr, une ville ou un bourg important constituent notamment une
agglomération. Les notions de hameau et de village peuvent être cernées au
regard de la loi littoral mais dépendront à chaque fois des traditions urbaines
locales. Les règles d'urbanisme de la loi littoral comportent, en effet, des
dispositions volontairement interprétatives pour qu'une application pertinente
puisse être faite au cas par cas. Une définition unique des notions essentielles
de la loi littoral n'est donc pas possible et la vigilance reste nécessaire
quant à l'appréciation locale des situations en urbanisme opérationnel. Par
ailleurs, certaines communes disposent de documents d'urbanisme dont la mise en
conformité avec la loi littoral reste à parfaire, puisque la loi littoral est
directement opposable aux autorisations d'urbanisme. Certains pétitionnaires
sont en contentieux ou se voient opposer des refus de permis de construire sur
le fondement des dispositions de la loi littoral, dans la mesure où il est
impossible de se référer au seul plan d'occupation des sols ou au seul plan
local d'urbanisme pour apprécier les possibilités de construire. C'est pour
cette raison que les services de l'État doivent également apprécier la
constructibilité d'un terrain par rapport aux dispositions de la loi littoral.
La sécurisation juridique de l'urbanisme dans les communes littorales passe donc
avant tout par un développement de l'information sur l'applicabilité directe de
la loi littoral et un effort des élus et de l'État afin que les communes
disposent à l'avenir de documents d'urbanisme en parfaite concordance avec la
loi littoral. L'élaboration ou la révision en adéquation avec la loi littoral de
schémas de cohérence territoriale (SCOT) et de plan local d'urbanisme (PLU)
contribuent également à lever les difficultés éventuelles et à faciliter la
lecture locale d'une loi pérenne. Le rapport de présentation du SCOT ou celui du
PLU ou de la carte communale peuvent en effet, utilement, se référer aux
traditions locales pour définir les hameaux. De même, c'est à l'échelle d'un
SCOT, qui concerne toute une fraction du littoral, que peut le mieux être
apprécié l'équilibre entre les mesures assurant la protection des espaces
agricoles et naturels et les projets d'aménagement. La plupart des décisions de
justice qui ont annulé des permis de construire dans les communes littorales
concernaient une opération particulière, qui ne s'inscrivait pas dans un projet
d'ensemble de protection et d'aménagement. De nombreuses opérations ont été
annulées dans ces conditions, alors qu'elles auraient pu être acceptées dans un
cadre plus général (CE, 27 juillet 2005, comité de sauvegarde du port Vauban,
Vieille-Ville et Antibes-Est, req. n° 264336). Voilà, si ce n'est pas une feuille de route, çà ... J'ai souligné les passages que j'ai jugés les plus importants. Normalement, les services instructeurs de l'Etat et les juges administratifs devraient entendre et appliquer la Loi Littoral de cette façon et pas autrement, avec le plus grand souci des spécificités locales :
Réponse de M. le ministre d'État, l'Écologie, de l'Énergie, du
Développement Durable et de la Mer, en charge des technologies vertes et des
négociations sur le climat :
Les notions de hameau
et de village peuvent être cernées au
regard de la loi littoral mais dépendront à chaque fois des traditions
urbaines
locales. Le rapport de
présentation du SCOT ou celui du
PLU ou de la carte communale peuvent en effet, utilement, se référer aux
traditions locales pour définir les hameaux.
On peut difficilement faire plus clair ... et pourtant !